В статье, опубликованной в журнале «Я – специалист по охране труда» № 6, 2013 «СУОТ: система, которая не работает?» автором С. Жартуном затрагиваются очень важные вопросы, в частности связанные с необходимостью нормативного совершенствования управления охраной труда, с совершенствованием всей системы управления охраной труда (далее – СУОТ).
Автор настоящей публикации считает необходимым продолжить обсуждение данных проблем, а также расширить круг обсуждаемых вопросов.
Публикуемая статья представляет собой размышления автора. Если у вас есть комментарии по поводу данной темы или мысли, которыми вы желаете поделиться с коллегами, присылайте их в редакцию журнала.
СУОТ для всех организаций?
Работа по внедрению СТБ 18001-2005 «Системы управления охраной труда. Общие требования», а затем СТБ 18001-2009 «Системы управления охраной труда. Требования» (далее – СТБ 18001) в стране ведется 8 год. При чем СТБ 18001 внедряется в силу обязательных требований, установленных постановлениями Совета Министров РБ от:
- 29.06.2010 № 982 «Об утверждении Республиканской целевой программы по улучшению условий и охраны труда на 2011–2015 годы»;
- 16.08.2005 № 905 «О Республиканской целевой программе по улучшению условий и охраны труда на 2006–2010 годы».
Согласно указанным актам внедрение СТБ 18001 должно быть обеспечено абсолютно всеми организациями республики.
Отношение к СТБ 18001, по-прежнему, не однозначное. Некоторые специалисты называют СТБ 18001 революцией в управлении охраной труда.
Диаметрально противоположную точку зрения имеет немалое количество специалистов, которые выражают сдержанное и даже отрицательное отношение к стандарту.
Есть и те, кто не желает работать по навязанным правилам. Такие организации проводят работу по внедрению стандарта только под административным нажимом вышестоящих органов, рассматривая данную работу как действие в безвыходной ситуации.
Данные о количестве организаций, внедривших СУОТ по СТБ 18001, и количестве организаций, получивших сертификаты на соответствие своих СУОТ требования указанного СТБ 18001, свидетельствуют о том, что, несмотря на постановления Совета Министров РБ, работа по повсеместному внедрению СТБ 18001 еще далека до завершения.
Наиболее красноречивым подтверждением того, что СТБ 18001 внедряется неудовлетворительно, является то, что за столь длительный период его существования консалтинговые организации, которые оказывают услуги в этом деле, не внедрили СТБ 18001 у себя.
Аналогичное положение с внедрением СТБ 18001 и у сертифицирующих организаций. У них также нет ни СУОТ по СТБ 18001, ни, тем более, соответствующего сертификата.
Эти факты многозначительно свидетельствуют о том, насколько СУОТ, соответствующая СТБ 18001, реально необходима указанным организациям.
Так кто же, если не указанные организации, должен подавать пример и задавать тон в этой работе? И, если они не могут или не хотят разрабатывать для себя СУОТ и получать на нее сертификат, то невольно возникает вопрос, какую СУОТ они разрабатывают для своих клиентов и почему она нужна клиентам, а им самим не нужна?
Сила сертификата
Отметим, что кроме разработки СУОТ по СТБ 18001, вышестоящие организации требуют также проведения сертификации этих СУОТ, хотя сертификация СУОТ и внедрение стандарта является добровольным делом.
Выполняя эти требования, организации затрачивают на эти мероприятия немалые средства, предназначенные на охрану труда работающих, получают необходимые документы от консалтинговых организаций на СУОТ, а затем, как правило, у той же организации, и сертификат о соответствии СУОТ СТБ 18001.
Однако, спустя год, два года, организации перестают подавать заявки в сертифицирующие органы на проведение повторной сертификации или на проведение инспекционного аудита для подтверждения сертификата. Может быть, руководители просто не видят целесообразности в дальнейшем расходовании средств, предназначенные на охрану труда, на красочно оформленный сертификат в золоченой рамке.
Проблемы с внедрением СТБ 18001
Внедрение СУОТ по СТБ 18001 не выявило явных преимуществ системы, перед ранее применяемыми системами управления охраной труда. При этом, специалисты организаций, у которых внедрена СУОТ по СТБ 18001, отмечают, что затраты на ее обеспечение и функционирования в 1,5-2 раза выше, чем прежней. Ниже будет объяснено, почему существуют две СУОТ.
Действительно, СУОТ до СТБ 18001 не требовала разработки политики организации в области охраны труда, составления карт оценки профессиональных рисков, составления отчетов о проведении аудитов функционирования СУОТ, расследования несоответствий установленным требованиям по охране труда.
По мнению автора СТБ 18001 не прижился. Причин этому много, и есть факты, которые подтверждают это.
Следует признать, что СТБ 18001 оказался лишь продуктом механического копирования чужого опыта и не был адаптирован к сложившимся в стране требованиям по охране труда и практике работы по охране труда. Отметим, что не всегда чужое – означает лучшее, и не всегда новое значит - лучшее.
С самого начала специалистами настороженно был воспринят данный стандарт, составленный непривычным языком, вводящий новые понятия и элементы работы по охране труда.
Стоит отметить, что внедрение в организациях СУОТ, соответствующей СТБ 18001, не означает что действовавшая прежде система отменяется.
По-прежнему, продолжают действовать обязательные требования относительно планирования работы по охране труда, проведения паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда, аттестации рабочих мест по условиям труда, проведения комплексной гигиенической оценки условий труда работающих, осуществления многочисленных обязательных видов контроля и др.
В связи с этим внедрение СТБ 18001 приводит не к замене одной СУОТ на другую, или к модернизации прежней СУОТ, а к наслоению одной СУОТ на другую СУОТ.
Таким образом, проблемы с внедрением СТБ 18001 обозначились сразу же после его утверждения, т.к. его введение в действие не сопровождалось необходимой корректировкой действующей нормативной правовой базы в области охраны труда.
Данные проблемы усугубились серьезными недостатками в практической работе по разработке самой СУОТ. В этом деле выявилось полное единообразие у всех консалтинговых и сертифицирующих организациях, единообразие, которое не может в данном случае рассматриваться как благо.
Консалтинговыми организациями не принимается во внимание имеющиеся у клиентов документы, в соответствии с которыми осуществлялось управление охраной труда, и ими навязывается разработанный по единому шаблону пакет документов СУОТ, структура которых с аптекарской точностью воспроизводит структурные элементы СТБ 18001. Но как быть с прежними документами, в соответствии с которыми строилась работа по охране труда?
К этому необходимо заметить, что документы предлагаемой СУОТ представляются в формате процедур, сходном с форматом стандартов предприятия по безопасности труда, которые в большинстве организаций не прижились. И это (в дополнение ко многим другим) обстоятельство также не способствуют желанию внедрять новую СУОТ.
В связи с этим в организациях в действительности существуют две СУОТ – ранее разработанная, по которой реально осуществляется управление охраной труда, и новая СУОТ, не привычная и не всеми воспринятая, которая существует только номинально, на бумаге, и реального влияния на деятельность по охране труда не оказывает.
Наличие в организациях прежней и новой СУОТ по СТБ 18001 приводит к дублированию, нагромождению и путанице в деятельности по охране труда.
Параллельно с планированием деятельности по охране труда по сложившейся системе работы, установленной соответствующими нормативными правовыми актами, осуществляется работа по идентификации опасностей и оценке связанных с ними профессиональных рисков.
Понятно, что планирование деятельности по охране труда по сложившейся системе – дело испытанное и его результаты надежны, несмотря на то, что такое планирование носит директивно-командный характер.
Оценка профессиональных рисков
Чего нельзя сказать относительно оценки профессиональных рисков и использования результатов этой оценки для планирования последующей деятельности. Проблемы, связанные с оценкой профессиональных рисков, весьма многообразны, и они заслуживают отдельного обсуждения. Затронем лишь некоторые из них.
Отсутствие единой государственной методики оценки профессиональных рисков является наиболее острой и наиболее актуальной проблемой в деле внедрения СТБ 18001.
Это чрезвычайно важно в связи с тем, что результаты оценки профессиональных рисков служат исходной базой для всех последующих действий, от этой оценки зависит квалификация несоответствий, а вместе с ней и решение вопроса о возможности выдачи сертификат на СУОТ.
Это так же важно и так же нужно, как и определение методологии проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, паспортизации санитарно-технического состояния и охраны труда, комплексной гигиенической оценки условий труда и других подобных мероприятий.
Публикации о предлагаемых методиках свидетельствуют о том, что они не находят одобрения у подавляющей части специалистов, для которых эти методики претендуют быть предназначенными.
Поэтому данная проблема является самой актуальной, и без ее решения дальнейшее продвижение по пути подлинного, а не мнимого внедрения СТБ 18001 весьма проблематично. Считаю, что на данном направлении деятельности должны быть сосредоточены усилия всех организаций, которые могут внести свой вклад в решение данной проблемы.
В настоящее время результаты оценки профессиональных рисков нельзя признать полностью надежными, во многом они носят оттенок субъективности. Отметим в связи с этим один факт, который должен побудить к весьма серьезным раздумьям.
Никто не станет оспаривать того, что оценку профессиональных рисков на временных рабочих местах осуществить существенно сложнее, чем на постоянных рабочих местах.
Из этого следует, что внедрение процедуры оценки профессиональных рисков должно было бы быть более активным в поточном производстве, в машиностроении, приборостроении, на химических и других промышленных предприятиях. Однако на практике оказывается, что в деле внедрения СУОТ и ее сертификации на соответствие СТБ 18001 преобладают организации лесного, жилищно-коммунального хозяйства, строительные организации и организации некоторых других отраслей экономической деятельности.
Исходя из этого, необходимо признать, что в организациях внедривших СТБ 18001, осуществляется прежнее планирование деятельности по охране труда. При этом результаты оценки рисков лишь наслаиваются на это процесс и существенной роли в этом деле не играют, и служат лишь для сертифицирующих организаций доказательством того, что идентификация опасностей и оценка профессиональных рисков в организации проводится.
Работники, затратившие немало усилий для составления карт оценки профессиональных рисков, быстро усваивают, насколько нужна и важна проделанная ими работа и делают из этого соответствующие выводы.
Контроль, мониторинг и аудит
В СТБ 18001 не употребляются понятия «контроль», «нарушение».
Вместе с этим, в настоящее время продолжают оставаться обязательными многочисленные виды контроля за деятельностью по охране труда.
С внедрением СТБ 18001 в организациях происходит наслоение на сложившуюся систему контроля мониторингов по соответствующим аспектам деятельности по охране труда и аудитов функционирования СУОТ.
Поэтому на практике осуществление несовместимых видов деятельности приводит к путанице, дублированию, увеличению документооборота.
По-прежнему, в СУОТ объемные изложения обязанностей работников по охране труда.
Отметим, что OHSAS 18001:2007 предусматривает только определение ответственности и полномочий. В то же время СТБ 18001 требует дополнительно и определения обязанностей соответствующих работников.
Это привело к тому, что многие руководители считают, что определение только сферы ответственности соответствующих работников и предоставленных им полномочий недостаточно. Необходимо определить и их обязанности.
Нет объективных предпосылок и стимулов экономического характера к внедрению СТБ 18001
В связи с тем, что в «чистом виде» СУОТ по СТБ 18001 нет и, в силу указанных обстоятельств, пока быть не может, даже гипотетически, трудно оценить, имеет ли СУОТ по СТБ 18001 какие-либо преимущества по сравнению с существующей СУОТ.
По мнению автора при наличии в организации двух СУОТ является абсолютно необоснованным приписывать имеющиеся позитивные результаты в деятельности по охране труда только СУОТ разработанной по СТБ 18001. Все успехи и неуспехи в деле охраны труда в должны быть приписаны обеим системам.
Учитывая то, что внедрение СТБ 18001 в подавляющем большинстве организаций не сопровождается организационно-штатными изменениями, легко представить, на кого ложится эта дополнительная нагрузка, и кто по этой причине не становится горячим сторонником внедрения СТБ 18001.
Поэтому представляется, что в настоящее время нет объективных предпосылок и стимулов экономического и иного характера к внедрению СТБ 18001, и темпы разработки СУОТ, соответствующих СТБ 18001, определяются исключительно величиной административного нажима на организации.
Ответ на этот вопрос о наличии или отсутствии у СУОТ по СТБ 18001 преимуществ в сравнении с прежней системой имеет практическое и экономическое значение. Из него последуют выводы, стоит ли продолжать проведение данной работы так, как этот происходит сейчас, или нужно сделать соответствующие корректировки в этом деле?
Факт внедрения СУОТ по СТБ 18001 в настоящее время констатируется самой организацией путем издания приказа и не требует подтверждения каким-либо государственным органом.
Таким образом, достаточно уплатить консалтинговой организацией определенную сумму денег, получить пакет документов с картами оценки профессиональных рисков и можно считать, что СУОТ по СТБ 18001 готова.
Необходимо заметить, что многими организациями решение о признании СУОТ, соответствующей СТБ 18001, принимается поспешно, спустя непродолжительное время после ее разработки, хотя процесс внедрения разработанной СУОТ требует значительной работы и продолжительного времени. Спустя время, организация обращается и за получением сертификата на СУОТ.
Почему нет доверия к сертификации СУОТ
Вопреки здравому смыслу и существующим запретам консалтинг при разработке СУОТ по СТБ 18001 и сертификацию разработанной СУОТ на ее соответствие требованиям СТБ 18001 осуществляет одна и та же организация.
Отметим, что согласно ТКП 5.1.05-2012 (03220) «Национальная система подтверждения соответствия Республики Беларусь. Сертификация систем управления. Основные положения», утвержденному постановлением Госстандарта РБ от 30.04.2012 № 23, в частности, установлено:
- орган по сертификации не должен предлагать или проводить консультирование по системе управления;
- проведение более одной предварительной оценки системы рассматривается как консультирование по системе управления;
- в команду по аудиту не должны входить специалисты, которые оказывали данной организации-заявителю консультирование по созданию и развитию системы управления в течение последних двух лет;
- в команду по аудиту не должны включаться представители организации-заявителя и организации, заинтересованной в результатах аудита;
- эксперт-аудитор, проводивший предварительную оценку системы управления, не должен назначаться в команду для проведения первичного сертификационного аудита;
- не могут участвовать в проведении аудита лица, ранее работавшие в организации-заявителе на аудит, оказывавшие услуги по консультированию.
Однако эти требования во многих случаях не соблюдаются.
Любое из изложенных нарушений является основанием для аннулирования выданного сертификата у организации-заявителя, а также для лишения сертификата у таких экспертов-аудиторов и рассмотрения вопроса о лишении аккредитации сертифицирующей организации на право проведения сертификации СУОТ.
Помимо аннулирования сертификата у организации-заявителя за такие нарушения, на которые она пошла сознательно, средства, затраченные на проведение такой сертификации, должны рассматриваться как нанесение материального ущерба организации с принятием мер к виновным в соответствии с существующим законодательством.
Изложенное положение дел обусловлено сложившимися отношениями, при которых консалтинговые, сертифицирующие организации являются коммерческими организациями, целью деятельности которых является получение прибыли от такой деятельности, а их клиенты, игнорируя принцип добровольности, нацелены на получение сертификата.
Для достижения этих целей при проведении сертификационного аудита указываются мелкие незначительные несоответствия, после устранения которых организации выдается сертификат на СУОТ о том, что она соответствует требованиям СТБ 18001.
На первоначальном этапе внедрения и сертификации СУОТ сертификат на соответствие СУОТ требованиям СТБ 18001 выдавался Госстандартом РБ и Минтруда и соцзащиты РБ.
При этом порядке оценка результативности и эффективности СУОТ осуществлялась с учетом мнения Департамента государственной инспекции труда Минтруда и соцзащиты РБ, и не редкими были случаи, когда с учетом этой оценки выдача сертификата не допускалась.
В настоящее время вопрос о выдаче сертификата решается только сертифицирующей организаций, которая подписывает этот сертификат.
При этом никакого дополнительного контроля со стороны госорганов за обоснованностью выдачи сертификата практически нет.
Госстандартом РБ в составе Научно-производственного республиканского унитарного предприятия «Белорусский институт стандартизации и сертификации» (БелГИСС) создана структура, наделенная правом осуществления контроля за деятельностью указанных организаций.
Учитывая, что сам БелГИСС является как консалтинговой, так и сертифицирующей организацией, нетрудно представить, каким будет контроль за ее деятельностью со стороны структуры, входящей в ее состав и соподчиненной с подконтрольной структурой.
Однако данная контролирующая структура физически не в состоянии обеспечить осуществление указанного контроля. Осуществляемый ею контроль сосредотачивается на оформлении документов у консалтинговых и сертифицирующих организаций, и почти не затрагивает содержательную сторону данной работы, для оценки которой необходимо большое количество специалистов, обладающих разносторонними знаниями.
Поэтому деятельность консалтинговых и сертифицирующих организаций в настоящее время практически бесконтрольна. Изложенные соображения не служат доказательством необоснованности выдачи сертификатов, но наводит на такую мысль.
Вызывает сомнение наличие большого количества организаций, чьи СУОТ удостоены сертификата.
Известно, что сертификат не должен выдаваться, если в организации не выполняются государственные требования по охране труда, включая требования СТБ 18001. Отметим, что в настоящее время требования, которые зачастую не выполняются это:
- площадь рабочего места, на котором выполняется работа на персональной ЭВМ, должна быть не менее 6 кв. м. (в настоящее время снижена до 4,5 кв.м.);
- работающие на персональных ЭВМ не проходят предварительного (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров (не реже одного раза в 3 года);
- проведение вводного инструктажа по охране труда происходит формально, при этом работников не знакомят, в частности, со способами оказания первой (доврачебной) помощи потерпевшим при несчастных случаях;
- перемещение в технологическом процессе груза и оснастки весом более 20 кг и на расстояние более 25 м должно быть механизировано. Однако в строительных организациях в массовом порядке блоки массой 40 кг. при кладке стен перемещают вручную;
- в организациях не соблюдаются нормативы численности специалистов по охране труда.
Если бы аудиторы обратили внимание на указанные и другие нарушения, то вопрос о выдачи сертификатов таким организациям решался бы отрицательно, и количество выданных сертификатов по стране было бы значительно меньше.
На практике происходит устранение последствий несоответствий, а не их причин
Обеспечить выполнение всех государственных требований по охране труда для того, чтобы получить сертификат на СУОТ - не простая задача.
Чаще всего по результатам проведения аудита СУОТ отмечаются нарушения требований по охране труда, которые сопровождаются соответствующими фотографиями и документируются официальным образом. К ним относятся несоответствия типа: «рабочее место захламлено», «на полу имеются выбоины», «пожарный щит не укомплектован», «при выполнении работы не применяются средства индивидуальной защиты», «аптечки не укомплектованы медикаментами», «отсутствует график проведения планово-предупредительного ремонта» и др.
Если бы аудитор изучил причины указанных выше несоответствий, то он обязательно установил бы недочеты в распределении ответственности и полномочий, в ведении записей, в не надлежащем проведении мониторингов и другие недостатки в работе по охране труда, которые в совокупности свидетельствуют о серьезных недостатках в функционировании СУОТ.
Очевидно, что такие мелкие несоответствия легко и быстро устраняются.
Массовыми являются факты, свидетельствующие о том, что организациями не проводится расследования несоответствий требованиям по охране труда, что является явным невыполнением требования СТБ 18001. Наличие таких фактов является основанием для отказа в выдаче сертификата, а в случае его выдачи – для его аннулирования.
Поэтому нужно не только устранить последствия несоответствия, но и исключить причины его повторения в будущем. Для этого организация должна провести расследования причин несоответствий.
Однако в организациях выявленные несоответствия не расследуются, а корректирующие мероприятия сводятся к исправлению недостатков в работе, не углубляясь в устранение причин этих несоответствий. Иными словами, реально на практике происходит устранение последствий несоответствий, а не их причин.
Считаю, что наряду с представлением доказательств об устранении последствий несоответствий (приказ, исправленный документ, фотография, и др.) аудитору должны представляться материалы по расследованию обстоятельств и причин несоответствий. В этих материалах должны быть установлены лица, не выполнившие (выполнившие ненадлежащим образом) ту или иную работу, и что должно быть предпринято для того, чтобы подобное не повторилось в будущем.
Нетрудно представить, какой огромной по объему должна быть эта деятельность, если по каждому выявленному несоответствию будет проводиться расследование обстоятельств и причин несоответствий.
Однако в подавляющем большинстве этого не делается, и аудиторы удовлетворяются лишь устранением последствий выявленных несоответствий. Как говорится, комментарии здесь не требуются.
Вновь приходится повторять, что в настоящее время самооценка и самодекларирование, предусмотренное в СТБ 18001, до настоящего времени не осуществляется ввиду отсутствия установленной государственной процедуры его проведения.
При возможности самодекларирования о соответствии СУОТ требованиям СТБ 18001 организации было бы достаточным сделать об этом заявление Госстандарту РБ, а их сотрудники должны убедиться, что дело обстоит именно так и принять решение о выдаче сертификата на СУОТ. Осуществление такого процесса не потребует затрат денежных средств, так как оплата труда сотрудников Госстандарта РБ осуществляется из средств государственного бюджета.
Однако этот способ получения сертификата в настоящее время не возможен, и поэтому получение сертификата на СУОТ о ее соответствии СТБ 18001 возможно лишь одним способом – путем обращения в сертифицирующую организацию, которая за соответствующую плату выполнит эту работу. А для того, чтобы решить данный вопрос без проблем, в эту организацию необходимо также обратиться и за услугой по разработке СУОТ.
Несмотря на нелогичность и запрещенность такого положения, подобная практика имеет широкое применение.
В заключение
По мнению автора необходимо ставить вопрос о пересмотре СТБ 18001-2009 «Системы управления охраной труда. Требования», срок пересмотра которого наступает в 2014 году.
Внедрение СТБ 18001 было бы более успешным, если бы СТБ 18001 не был механическим копированием OHSAS 18001, а был составлен по мотивам OHSAS 18001, подобно тому, как по мотивам литературного произведения создается художественный фильм.
Широкое обсуждение данного вопроса будет способствовать разработке обновленного СТБ 18801 в новой редакции, по которой предстоит работать в будущем.
Автор, не претендуя на бесспорность суждений по данной проблеме, выражает надежду, что их обсуждение поможет найти истину, которая, как известно, рождается в споре.
Владимир Семич - инженер, член Общественного объединения «Сообщество трудового права».
